Bail-in: een fundamentele verschuiving in bankcrisisbeleid

De financiële crisis van 2008 dwong overheden wereldwijd tot grootschalige reddingsoperaties van banken. Belastingbetalers draaiden op voor honderden miljarden aan overheidssteun. Dit leidde tot een fundamentele herbezinning: moeten burgers betalen voor de risico's die banken hebben genomen? Het antwoord kwam in de vorm van het bail-in instrument.

Bij een bail-in worden niet langer belastingbetalers, maar schuldeisers en aandeelhouders van een falende bank gedwongen bij te dragen aan de redding. Schulden worden afgeschreven of omgezet in aandelen. Dit in schril contrast met de traditionele bail-out, waarbij de overheid met publiek geld een bank overeind houdt. De verschuiving van bail-out naar bail-in markeert een keerpunt in hoe samenlevingen omgaan met systeemrisico's in de financiële sector.

Van bail-out naar bail-in: lessen uit de eurocrisis

De eurocrisis legde pijnlijk bloot hoe verweven Europese banken waren met nationale begrotingen. Landen als Ierland en Spanje kwamen in de problemen doordat zij hun banken met staatsgaranties overeind hielden. Dit zette een vicieuze cirkel in gang: zwakke banken verzwakten landen, zwakke landen verzwakten op hun beurt weer banken.

Deze ervaring maakte duidelijk dat een andere benadering noodzakelijk was. Niet de belastingbetaler, maar zij die bewust risico's hadden genomen – aandeelhouders en crediteuren – zouden moeten meebetalen. Deze filosofie vormde de basis voor het bail-in instrument dat nu centraal staat in de Europese bankenwetgeving.

Het juridische kader: BRRD en het resolutieraamwerk

De Europese Unie vertaalde de lessen uit de crisis in concrete wetgeving. De Bank Recovery and Resolution Directive (BRRD) introduceerde bail-in als verplicht instrument voor alle lidstaten. Banken moeten sindsdien een minimum aan 'bail-inbaar kapitaal' aanhouden – schuldinstrumenten die in een crisis kunnen worden afgeschreven of omgezet in aandelen.

Dit kader stelt strikte eisen aan de volgorde waarin verschillende schuldeisers worden aangesproken. Eerst komen aandeelhouders aan de beurt, dan houders van achtergestelde schuld, vervolgens houders van niet-gedekte senior schuld, en pas in laatste instantie gedekte deposito's boven het garantiebedrag. Deze hiërarchie biedt een transparante structuur die vooraf duidelijk maakt wie welke risico's loopt.

Van crisis naar nieuwe orde: de wording van bail-in

De ontwikkeling van bail-in als beleidsinstrument was niet vanzelfsprekend. Jarenlang gold het axioma dat grote banken niet mochten omvallen vanwege het systeemrisico. 'Too big to fail' betekende in de praktijk dat de overheid altijd zou ingrijpen. Deze impliciete garantie creëerde moreel risico: banken konden vrijelijk risico's nemen in de wetenschap dat winsten privé waren maar verliezen gesocialiseerd zouden worden.

De maatschappelijke verontwaardiging over bankenbonussen terwijl burgers de rekening betaalden, dwong politici tot handelen. Bail-in bood een uitweg: het herstelde marktdiscipline door schuldeisers weer risico te laten lopen. Beleggers in bankobligaties moesten zich realiseren dat hun rendement correspondeerde met reëel risico.

Nederlandse ervaringen met bankcrises

Nederland heeft uit eerste hand ervaren wat het betekent om banken overeind te houden. De nationalisatie van ABN Amro en Fortis Nederland, de kapitaalinjecties in ING, en de redding van SNS Reaal kostten de schatkist tientallen miljarden. Aandeelhouders van SNS Reaal werden wel geëxproprieeerd – een controversiële maatregel die achteraf gezien als voorloper van bail-in kan worden beschouwd.

Deze ervaringen maakten Nederlandse beleidsmakers voorstander van bail-in regelgeving. De redenering was helder: als de overheid gedwongen wordt in te grijpen, moeten eerst private partijen hun verantwoordelijkheid nemen. De bail-in wetgeving institutionaliseerde deze gedachte door vooraf vast te leggen hoe de lasten worden verdeeld.

De praktijk: hoe werkt bail-in in de werkelijkheid?

Theorie en praktijk lopen niet altijd synchroon. Hoewel bail-in juridisch is verankerd, blijft de daadwerkelijke toepassing complex. Toezichthouders moeten inschatten wanneer een bank feitelijk 'failing or likely to fail' is – het moment waarop bail-in kan worden toegepast. Deze beoordeling vereist zowel technische expertise als politieke moed.

Bovendien rijzen vragen over grensoverschrijdende situaties. Wat als een internationale bank in meerdere landen actief is? Welke autoriteit beslist dan over bail-in en hoe worden de lasten verdeeld? Het Single Resolution Mechanism beoogt deze vragen te beantwoorden voor de eurozone, maar wereldwijd blijven uitdagingen bestaan.

Kanttekeningen en uitdagingen

Bail-in lost niet alle problemen op. Critici wijzen erop dat het in extreme situaties nog steeds nodig kan zijn dat overheden ingrijpen. Als meerdere banken tegelijk in de problemen komen, kan een bail-in bij de ene bank paniek veroorzaken bij schuldeisers van andere banken. Dit besmettingseffect kan leiden tot een vlucht uit alle bankschuldinstrumenten.

Daarnaast bestaat het risico dat bail-in de financieringskosten voor banken structureel verhoogt. Beleggers zullen een hogere vergoeding eisen voor het toegenomen risico dat hun obligaties in een crisis worden afgeschreven. Deze hogere kosten worden uiteindelijk doorberekend aan kredietnemers, wat economische groei kan afremmen.

Toch overheerst het oordeel dat bail-in een noodzakelijke correctie is op het te vrijblijvende pre-crisis systeem. Het herstelt het principe dat wie risico's neemt, ook de gevolgen draagt. Dat is niet alleen rechtvaardig, maar draagt ook bij aan een stabielere financiële sector doordat schuldeisers banken kritischer monitoren.

De toekomst van bail-in

Vijftien jaar na de grote financiële crisis is bail-in stevig verankerd in het internationale reguleringslandschap. De vraag is of het systeem bestand is tegen de volgende crisis. De COVID-19 pandemie testte de veerkracht van banken, al bleek het systeemrisico beperkt dankzij overheidssteun aan de reële economie.

Een volgende bankcrisis zal waarschijnlijk anders zijn dan die van 2008. Nieuwe risico's liggen op de loer: klimaatrisico's in kredietportefeuilles, cyberaanvallen op betalingssystemen, of verstoring door nieuwe digitale spelers. Bail-in zal moeten bewijzen dat het ook in deze nieuwe context functioneert.

Intussen werken jurisdicties wereldwijd aan harmonisatie van bail-in regelgeving. Zonder internationale coördinatie bestaat het risico van regelgevingsarbitrage, waarbij banken hun structuur aanpassen om bail-in te ontlopen. De komende jaren zullen uitwijzen of bail-in niet alleen op papier, maar ook in de praktijk het antwoord is op 'too big to fail'.